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推行安全生产行政指导的几点思考
发布时间:2013-10-11    稿件来源:    【字体大小: 】浏览次数:

  安全生产关系人民群众的生命财产安全,关系改革发展和社会稳定大局。党中央、国务院高度重视安全生产工作,建国以来特别是改革开放以来,采取了一系列重大举措加强安全生产工作,颁布实施了《中华人民共和国安全生产法》等法律法规。由于现行的安全生产法律法规等自身存在着相对于现实环境变化的滞后性等不足,使得行政指导在这一领域有着极为重要的存在价值。本文将解读安全生产行政指导的概念和特征,分析推行安全生产行政指导的重要意义,提出推行安全生产行政指导的措施和建议。

  一、安全生产行政指导的概念

  行政指导这一概念,首先出现于“二战”后的日本,日本推行和建立的行政指导制度是创造日本经济奇迹的重要因素之一。日本虽然同欧美等国一样实行的是市场经济,但却是富有特色的政府主导型市场经济模式。在日本,行政指导这种灵活的管理方式被广泛地运用于社会经济和社会管理中,并收到了明显的成效。

   (一)行政指导的概念

    行政指导就是行政机关在其所管辖的事务范围内,根据国家的政策规定或者法律原则,针对特定的公民、法人或其他组织,用非强制性的方法或手段,取得该行政相对方的同意或协助,有效地实现一定的行政目的的主动的管理行为。

  近年来我国颁布实施的两部地方政府规章则从立法上明确了行政指导的概念。如2008年湖南省人民政府颁布的《湖南省行政程序规定》,2011年山东省人民政府颁布的《山东省行政程序规定》对行政指导的概念都作了表述,虽然概念略有差别,但本质意义基本一致。

  (二)安全生产行政指导的概念

  从行政管理的角度来看,安全生产管理是公共管理的一个分支。根据行政指导的概念分析,结合安全生产监管业务特点,可以将安全生产行政指导定义为:安全生产行政指导是指安全生产监管机构依据法律、法规原则或者政策,适当灵活的采取说服、建议、协商、奖励、帮助等非强制性方式,向行政相对人施加作用和影响以引导其作出或者不作出某种行为的活动,从而达到安全生产管理的目的。

  二、安全生产行政指导的特征

     1.行政指导是非权力行政活动

  安全生产行政指导区别于安全生产行政许可、行政处罚、行政强制措施等执法行为。

     2.行政指导不产生法律效果

  安全生产行政指导采取的说服、建议、协商、奖励、帮助等非强制性方式,行政相对人可以执行也可以不执行,因此,安全生产行政指导对行政相对人不产生约束力。

     3.行政指导是行政机关单方面的意思表示

     安全生产行政指导是行政机关主动的行为,是安全生产监管机构为了适应越来越复杂和多样化的安全生产监管需求而采取的单方面的主动行为。

     4.行政指导一般适用于有较大幅度弹性的管理领域  

  在使用领域上,安全生产行政指导可以单独适用,也可以同安全生产执法行为一起实施,另外,在安全生产执法行为的各个环节,安全生产行政指导也可以发挥其辅助作用。

  除了以上特征外,安全生产行政指导还具有适用法律优先原则等特征。

  三、安全生产行政指导的意义

  安全生产监督管理是指对在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产实施监督管理,依法行使行政许可权、行政处罚权和行政强制权等行政权力。一个行政机构有那么多行政权力,为什么还要推行安全生产行政指导呢?

    (一)安全生产行政指导是对安全生产法律、法律的重要补充

  由于安全生产法律、法规的局限,其滞后性是难以避免的。《安全生产法》颁布于2002年,已经有十年多未进行修改,完全适应不了社会经济的发展,特别是近几年来,安全生产形势呈现出复杂性、多元化,安全生产执法环境日趋复杂。在安全生产执法实践中,执法人员经常会遇到一些困难,如虽有法律依据,但通过传统执法手段难以取得实质性的效果;或有法律原则,但缺少具体规定等等。因此,充分运用安全生产行政指导的手段是一个较好选择,灵活多样的运作模式可以发挥其独特的功能,辅助、配合、促进安全生产执法活动,以更好地实现安全生产监管工作。

  (二)安全生产行政指导是促进和谐执法的有效途径

  行政机关都是通过行政命令、行政处罚、行政强制等方式对行政相对人实施行政行为,这容易形成行政机关和行政相对人对立的关系,造成行政机关缺乏对行政相对人的沟通和了解,容易导致行政相对人有不满和对抗的情绪。安全生产行政指导是以非强制和诱导性管理,采取说服、建议、协商、奖励、帮助等柔性的方式,其法律效果的产生以相对人的同意或协力作为前提,充分体现了相对人主动参与,营造了和谐的安全生产执法环境和氛围。

    (三)安全生产行政指导是建设服务型政府的重要切入点

  服务型政府的基本内涵是“以人为本”,其本质要求政府部门要站在行政相对人的立场上,不断回应行政相对人的需求。因此履行安全生产公共服务职能,需要结合日常开展的执法检查行动,了解企业生产经营和安全生产基本情况,指导和帮助企业解决安全生产领域迫切的问题。

  四、推行安全生产行政指导的建议

  在安全监管和行政执法工作中,通过运用宣传、引导、建议、提醒、劝告等手段,确立合法性与合理性兼顾、依法管理和优质服务结合、权力和职责相统一的全新管理方式,具体可形成以下两类。

  (一)安全生产事项办理服务指导类

  对于需办理危险化学品生产企业《安全生产许可证》、危险化学品经营许可证(甲种)、危险化学品经营许可证(乙种)、烟花爆竹经营单位销售许可证(零售)以及危险化学品生产、储存企业设立和新改扩建项目的安全审查等事项,可以将需要办理的手续及材料以书面形式告知审批对象,如《安全生产审批许可事项告知书》。

  对于需办理许可证换证、特种作业人员换证等事项的,要提前三个月告知对方的,避免造成相对人的利益损失,如《安全生产许可证换证提示书》。

  对于需办理建设项目安全评价报告备案、危险化学品生产、储存、使用单位安全评价报告备案、储存剧毒化学品以及构成重大危险源的其他危险化学品的数量、地点以及管理人员情况的备案、危险化学品建设项目安全预评价报告备案、重大危险源、生产第二类、第三类易制毒化学品品种、数量、主要流向等情况的备案,可向企业发放《安全生产备案指导书》。

  对于生产经营单位主要负责人和安全管理人员以及特种作业人员需领取岗位证书的事项,要采取送达《申请特种作业证服务指导书》等形式教育引导其主动参加统一的安全培训、经考核合格后领取相应证件。

  (二)安全生产违法违规警示类

  对于生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查过程中,发现相对人有需要本部门建议、提示、警示、纠错的情况时,可及时发放安全生产监管监督意见书进行指导,如《职业危害监督告知书》、《危险化学品安全告知书》、《工矿商贸企业安全生产监督意见书》等专项行政指导服务。

  对于事故发生单位,根据国家法律法规要求需要进行安全生产约谈的,安全监管部门可以向事故单位或者个人送达《生产安全事故约谈通知书》,以及约谈中形成的《约谈记录书》等等。

  对于在实施行政处罚过程中,应同时责令违法单位改正违法行为,告知其应当遵守的行为规范和改正违法的具体措施,防止违法后果进一步扩大,以指导、教育的方式引导生产经营单位依法经营、依法生产。如《安全生产行政指导警示书》。

  党的十八大报告提出,要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。因此推行安全生产行政指导是为适应复杂多样化的经济和社会管理需要,建设服务型政府的重要途径。(丹阳市安监局  臧伟)